Conselho Nacional de Saúde: ilegalidades do decreto e da resolução 333 de novembro de 2003

Durante os anos em que se escreveu a Resolução 333 do CNS, em todos os fóruns de que participei mostrei as ilegalidades desta resolução que substituiu a Res.33. Critiquei fortemente o Decreto 4878 de 18/11/2003 que só depois de quase três anos foi refeito pelo Decreto 5839 de 11/7/2006. Também com ilegalidades ou impropriedades, mas melhor que o anterior.

Sempre achei seus erros crassos e mostrei a quem de direito que não deveriam deixar passar. Para aqueles que se lembram, no primeiro Decreto os Conselheiros eram escolhidos e nomeados pelo Ministro!!!! Esta aberração foi corrigida. Demorou-se três anos para conseguir mudar.

Agora, no segundo semestre de 2010, tive notícias de uma comissão encarregada de rever a ambos. Estou assumindo meu papel de cidadão e de militante da área de saúde para que, pelo menos não deixem permanecer as grandes inconstitucionalidades e ilegalidades. As pequenas vão acabar passando!!! Não se trata de questões menores e que devam ser toleradas, mas de questões essenciais que, em nome do estado democrático de direito os Conselheiros do Conselho Nacional de Saúde, não devem deixar passar. Nesta hora a discussão não deve passar pelas perguntas naturais dos plenários democráticos: de que lado estamos? A que grupo pertencemos? Qual a ideologia nossa (ideologia nunca foi apenas “o que pensa a esquerda!”)? De quem tenho que acompanhar o voto?

Pretendo ater-me às questões de legalidade.

Usarei como base meu livro Participação da Comunidade na Saúde, cujos direitos autorais doei ao CEAP, e que se encontra disponível para ser baixado tanto no site do CEAP como no do IDISA (www.idisa.org.br), sem ônus.

“AS DUAS PÉROLAS DE ILEGALIDADE SOBRE PARTICIPAÇÃO NA SAÚDE DA ADMINISTRAÇÃO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE GESTÃO – 2003-2006: A RESOLUÇÃO 333/2003 E O DECRETO 4878/2003

* A RESOLUÇÃO 333 DE NOVEMBRO DE 2003

Infelizmente a resolução 333/2003 do Conselho Nacional de Saúde repetiu inúmeros erros da 33/1992. Não foi por falta de manifestações, mas talvez por não buscar entendê-las e não aceitar o contraditório no momento de decidir. O Conselho não é soberano para decidir a ponto de não querer ouvir e debater com juristas e outros peritos na matéria saúde! Isto é prepotência e temeridade. Não admito que o CNS não tenha uma assessoria jurídica permanente que entenda da questão legal da saúde e da participação da comunidade. O CNS pode ter opiniões nas questões a que cabe, mas não para descumprimento legal. Pode e deve até trabalhar na mudança das leis que julgar indevidas, mas as ações antes que se mude a lei é cumpri-las.

Eu mesmo fiz uns três pareceres, em épocas diferentes, contestando erros de primeira, segunda e enésima versão da 333/2003. Críticas e sugestões apresentadas, algumas delas mostrando ilegalidades, foram rejeitadas e se permaneceu no erro inicial da primeira vez. Pior: sem nem mesmo querer ouvir e discutir!

Vou aqui apenas elencar algumas questões no mínimo controversas:

permanece o viés de uso do termo Controle Social que é de menor peso (NÃO TEM SUBSTRATO LEGAL) que o termo legal de PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE (CF e Lei 8142);

caráter da resolução qual é? A anterior era uma recomendação e esta? Uma deliberação, uma recomendação, uma sugestão? Qual é o nível de normatização de uma diretriz do Conselho Nacional de Saúde?

1ª. Diretriz: ao se redigir em separado “incluindo os Conselhos Indígenas” a observação seguinte “sob a coordenação dos conselhos de saúde da esfera correspondente” passou a referir-se apenas aos Indígenas quando deveria ser imperativo para os conselhos regionais, locais, distritais que só podem existir subalternos aos conselhos das esferas de governo onde se localizam;

2ª. Diretriz: o significado de acolher as demandas das conferências pode ser entendido apenas como recebimento e não acatamento, o que deve ser imperativo;

3ª. Diretriz – I : o número de conselheiros será indicado pelos Plenários dos Conselhos de Saúde e das Conferências de Saúde: o que se entende por plenários? Não bastariam Conselhos e Conferências? Sendo os dois, a deliberação de qual deliberação prevalece? Ou plenário é um expressão particular de algum conselho e não genérica a todos os conselhos.

3ª. Diretriz – II : pulou a deliberação, ainda que errada e ilegal da IXa sobre os 25% dos profissionais de saúde; na descrição da representação faz-se uma miscelânea confundindo conceitos inclusive o da paridade: 50% de entidades dos usuários; repete-se o erro dos 25% de entidades de trabalhadores de saúde; mistura-se nos 25% restantes o governo e os representantes de prestadores; a lei denomina PROFISSIONAIS DE SAÚDE: por que mudar a nomenclatura legal para a de “entidades de trabalhadores de saúde” pela simples autoridade hierarquicamente inferior de uma resolução?

3ª. Diretriz – III: ao colocar que “poderão ser contempladas as seguintes representações” comete o grande erro de agregar as entidades e órgãos que poderão fazer parte do conselho e aqueles que são obrigatórios; não existe possibilidade de ter conselho de saúde sem representação do governo, dos profissionais de saúde, dos prestadores e dos usuários tendo obrigatoriamente entre eles os aposentados, trabalhadores e empregadores (CF-194); novamente não se mencionam os clubes de serviços, maçonaria e similares que, para resgatar a inconstitucionalidade da X.a , deveriam ser citados como exemplo possível segundo o tão decantado “conjunto de forças sociais”;

3ª. Diretriz – IV: a indicação dos nomes pelos segmentos deveria ser feita em atas da entidade ou da assembléia das entidades e não se esquecer da comprovação da existência legal da instituição ou entidade;

3ª. Diretriz – V: ser reconduzidos indefinidamente?

3ª. Diretriz – VI: cargos de chefia e de confiança: dentro do poder público? Dentro do segmento? Dentro da entidade? Não consegui entender este inciso onde se misturam cargos de chefia e confiança com segmento e entidade.

3ª. Diretriz – VII: a presença do judiciário e legislativo no conselho não é problema de caber ou não; não é uma questão facultativa, mas a presença do judiciário e e do legislativo nos Conselhos de Saúde ´r uma declarada inconstitucionalidade.

3ª. Diretriz – VIII: pode-se obrigar a administração municipal fazer conselho e conferência, mas não se pode determinar simplesmente a interferência do estado dentro do município; diferentemente disto espera-se que o Estado dê orientação e cooperação técnica na convocação da conferência e formação do conselho.

3ª. Diretriz – IX: este dispositivo que fala da representatividade genérica dos conselheiros está fora do lugar.

3ª. Diretriz – X: é uma afirmativa de desejabilidade, mas não conheço nenhum dispositivo legal que garanta isto. Existe?

4ª. Diretriz – I : o que é isto? Só quem pode determinar isto é o legislativo. O Conselho pode definir como seu desejo e isto tem que passar pelo executivo e pelo legislativo, a menos que não se criem cargos nem funções e seja feito simples remanejamento, por vezes desfalcando outras áreas.

4a. Diretriz – III: se for a Secretaria Executiva dos conselheiros está correto, se for a do Conselho a dúvida fica a mesma que a imediatamente acima.

4a. Diretriz – IV: só a decisão, pois a execução tem que ser dos servidores.

4a. Diretriz – VI: os grupos de trabalho deverão ter integrantes não conselheiros, mas com alguma regra para sua indicação: pelos conselhos? Pelos conselheiros? Deliberados pelo Conselho e Homologados pelo executivo.

4a. Diretriz – VII: Isto tem a ver com o inciso III ou não?

4a. Diretriz – IX: ouvido o MP antes, durante ou depois da auditoria? Quem paga e garante?

4a. Diretriz – XII: Como se dará esta validação via Ministério Público?

5a. Diretriz – caput: É essencial buscar e citar a base legal, levando-a em consideração e obediência; fazer os desdobramentos, se necessário, e não ficar fazendo novos textos e redações muitas vezes em discordância com o substrato legal. Isto se aplica a todos os incisos abaixo.

5a. Diretriz – XVIII: estabelecer critérios… isto é real competência do conselho. A pergunta é quem faz e apresenta ao pleno do conselho?

Outras questões polêmicas não receberam o pronunciamento dentro desta resolução como a rediscussão dos regimentos nas conferências quando a aprovação pela lei é exclusiva do Conselho, a indicação dos representantes de entidades, que é uma prerrogativa das organizações e instituições e não do Governo, nem direto e nem por lista tríplice.

Vale comentar que agora com o novo Decreto 5839 provavelmente alguma coisa tem que ser corrigido na RES.333. Que se aproveite para fazer a faxina geral!

DECRETO 5839 de 11 DE JULHO DE 2006 QUE REVOGOU O DECRETO 4878 DE 18-11-2003

O Decreto 4878 – REVOGADO – cometeu pecadilhos e um pecadão que só se resolveu com “indulgência plenária pontifical em ano de jubileu” com o Dec.5839 – três anos depois de muita grita.

Vale a pena citar a pérola do pecado mortal do Dec.4878, revogado, na íntegra: “FICA DELEGADA COMPETÊNCIA AO MINISTRO DE ESTADO DE SAÚDE PARA IDENTIFICAR AS INSTITUIÇÕES E ENTIDADES A SEREM REPRESENTADAS NO CNS, BEM COMO PARA DESIGNAR OS SEUS MEMBROS.”

Comentário: Sobre o que está escrito não se tem dúvidas: em cada um dos segmentos listados caberá ao Ministro da Saúde identificar a instituição/entidade e depois designar o seu membro. É o Ministro que vai dizer quais são as entidades de portadores de patologias e deficiências, qual a confederação religiosa, quais centrais sindicais, aposentados, rurais, moradores, empresários, pesquisadores, indígenas, movimentos populares etc. etc. Isto nos parece sobremaneira absurdo. Tudo que lutou-se para que não aconteça em cada conselho. O direito imoral do controlado escolher seus controladores!!! Como corrigir este efeito e seus desdobramentos? Como impedir o famoso efeito cascata nos conselhos estaduais e municipais? Era tudo que determinados Governadores e Prefeitos queriam!!!

De tantas críticas aos disparates deste Decreto, ele foi revogado em 11 de julho de 2006 pelo Decreto 5839 DE 11 de Julho de 2006. Pelo menos o erro maior acima citado desapareceu. Quem indica os membros do Conselho são seus pares. O Ministro apenas designa os membros escolhidos. Apenas ratifica através da nomeação.

Quando se redimiu de um grande pecado, aproveitando-se da indulgência do passado, cometeram outros tantos mortais além de alguns pecadilhos.

1.      A representação dos usuários, como colocada, deixa lacunas enormes: “Art.3,I “cinqüenta por cento de representantes de entidades e dos movimentos sociais de usuários do SUS;” e vem complementado pelo “Art. 5o Para efeito de aplicação deste Decreto, definem-se como: I – entidades e movimentos sociais nacionais de usuários do SUS – aqueles que tenham atuação e representação em, pelo menos, um terço das unidades da Federação e três regiões geográficas do País.” Não ficou em nenhum lugar garantida a presença de TRABALHADORES, EMPREGADORES E APOSENTADOS, exigência legal da CF Art.194. Como se pode fazer um processo eleitoral em que todas as entidades estão em pé de igualdade quando umas são constitucionais e não poderiam deixar de existir e outras são genericamente facultativas? E se, no processo eleitoral não ficar nenhuma entidade de trabalhadores, empregadores e aposentados? Uma verdadeira aberração legal. Fico aborrecido pois tudo isto foi amplamente discutido antes, escreveu-se contra, divulgou-se que isto é inconstitucional. Entretanto, prevaleceu o ilegal . Será que as idiossincrasias e as disputas corporativas, pelo poder, são superiores à legalidade, princípio constitucional da administração pública???

2.        Retirou-se inconstitucionalmente, a representação dos empregadores de entre os usuários dos serviços de saúde. A CF é clara em seu Art.10º sobre a presença dos “empregadores nos colegiados de órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.” A CF repete esta determinação no Art.194 que a seguridade social, saúde, previdência e assistência social, deve ser organizada, entre outros, com o objetivo do ” caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo, nos órgãos colegiados” Portanto a presença dos EMPREGADORES que anteriormente estava explícita no segmento dos usuários foi SUMARIAMENTE TIRADA. O mais assustador é que isto passou pelo critério dos técnicos da saúde, especialistas em participação da comunidade e em conselhos e conferências. Pressupõe-se sejam muito entendidos nestas questões. Passou pelo jurídico do Ministério da Saúde. Passou pela Advocacia Geral da União e pelos técnicos do Planalto. Passou esta inconstitucionalidade e outras menores. Interessante que não houve reação de nenhuma das Confederações de Empregadores : nem CNI, CNC, CNT, CNA etc.. Mais preocupante ainda, pois, mostra o grau de importância que o Conselho Nacional de Saúde tenha granjeado nestas confederações. Dia destes alguém do Conselho se justificou dizendo que os EMPREGADORES da Constituição Federal estão representados pelas “entidades empresariais com atividade na área de saúde”. Errado. Estes ou são prestadores de serviços de saúde (o que já estava e continua incluso) ou, se forem fabricantes e comerciantes de equipamentos, medicamentos etc este é que não é o seu lugar. A Lei 8142 é clara o suficiente sobre os quatro segmentos que devem estar presentes no Conselho de Saúde: GOVERNO, PROFISSIONAIS DE SAÚDE, PRESTADORES DE SERVIÇOS E USUÁRIOS. A CF no Art.194 já havia colocada a gestão no mínimo quadripartite com presença do Governo, Trabalhadores, Empregadores e Aposentados.

3.      Entre as competências do CNS o Decreto coloca: “Art.2,   III – elaborar cronograma de transferência de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, consignados ao Sistema Único de Saúde – SUS”. Esta competência, dada ao Conselho, é ilegal, pois o Conselho não tem função executiva.

4.      Outro erro, repetido ao excesso, é dar 25% de representação  aos profissionais de saúde. “Art.3,  I – vinte e cinco por cento de representantes de entidades de profissionais de saúde, incluída a comunidade científica da área de saúde”. A questão já foi discutida em texto acima.   Para completar esta observação aqui transcrevo apenas a última frase do capítulo que trata do assunto. “Lamentável que, a partir de um erro (IX CNS e RES.33), de uma ilegalidade, tenha-se partido para legitimar a ilegalidade, privilegiando-se um dos segmentos do conselho, os profissionais de saúde. O que antes nasceu pela ilegalidade agora querem legitimar cometendo outra que é dar proporcionalidade privilegiada a um dos segmentos do conselho.” Vi recentemente um convite para uma plenária de conselheiros onde no final seriam escolhidos 4 delegados, 2 dos usuários, 1 dos profissionais e 1 do governo e prestadores. Vão conseguir um ser humano hibrido que seja meio a meio governo e prestador de serviços!

5.       No momento em que se comete o erro básico os seguintes nem são percebidos. Ninguém percebe isto? Como vai ficar a paridade entre os quatro segmentos do Conselho na grande plenária nacional?

6.      A corporação dos profissionais que arquitetou esta proporcionalidade 50% (usuários), 25% (profissionais de saúde), 25% (prestadores), mesmo depois que teve que admitir a presença constitucional e legal do Governo, mantém a “boca torta do hábito do cachimbo”. Continua fazendo a divisão por três e coloca junto com os prestadores, sem nenhum pudor, a presença do governo. Agora reserva – condescendentemente – mais um partícipe para estes 25% : “entidades empresariais com atividade na área de saúde”. Se este segmento representa os prestadores de serviços de saúde não se entende como existam duas representações diferentes: uma dos prestadores outra “de empresários com atividade na área de saúde”. A ilegalidade fica mais patente quando no Art.5,IV se definem as “entidades nacionais empresariais com atividades na área da saúde – as confederações nacionais da indústria, do comércio, da agricultura e do transporte que tenham atuação e representação em, pelo menos, um terço das unidades da Federação e três regiões geográficas do País”. Aqui não é o lugar destas entidades. Pois se a definição primeira é de “entidades nacionais empresariais com atividade na área de saúde” limitou-se à Confederação Nacional de Saúde. Ao se estender esta representatividade às confederações nacionais da indústria, do comércio, da agricultura, do transporte em geral, a representação não é mais “de empresários das atividades de saúde”. Parece até ter havido má fé. O que está por trás é um discurso corporativo da velha luta de que ” empresário” não é usuário dos serviços de saúde. Passamos anos e mais anos escrevendo, fazendo debates, palestras, conferências explicando que todos os brasileiros somos usuários do SUS, empregadores e empregados, ricos e pobres. Vem de repente uma decisão infeliz, escrita corporativamente por pretensos únicos e legítimos representantes dos cidadãos usuários e joga-se por terra uma luta do direito de todos à saúde como usuários dos serviços. Se este espaço foi criado para abrigar fabricantes e comerciantes de material médico hospitalar e medicamentos, isto é uma transgressão da lei, pois, nesta metade, só podem estar: governo, prestadores de serviços e profissionais de saúde. Se foi para esconder aqui os empregadores retirando-os de entre os usuários, desculpem-me, mas nada tão inconstitucional e ilegal. Não entendo de onde saem tantas sandices. Lamentável, pois é justamente de onde se espera o exemplo para estados e municípios!!!…

7.      Outra questão é em relação aos representantes dos profissionais de saúde. A representação profissional é de profissionais de saúde, como manda a lei 8142. Entidades científicas, de per si, não são representantes dos profissionais de saúde. Elas tratam do saber científico e não são associações profissionais nem de livre acesso ao universo deles. Se restritivas, não representam o conjunto dos profissionais. Pior que isto: poderíamos colocar todas as associações de profissionais de saúde em pé de igualdade? Seria negar a realidade. Pode-se pensar em saúde sem pensar nos milhares de profissionais de enfermagem que trabalham Brasil afora? Estes terão que concorrer em pé de igualdade com as associações científicas e com todos os demais profissionais de menor representatividade, mas que, quando reduzidos a suas associações/conselhos/sindicatos os votos se individualizarão em igualdade. O mesmo se diga dos médicos. Correremos o risco de, na representação dos profissionais de saúde, não termos necessariamente os representantes destas duas profissões essenciais e majoritárias nos serviços de saúde? Não se trata de diminuir ninguém, nenhum profissão. Mas, para valorizar a todos, não preciso deixar de reconhecer a essencialidade de representantes, pelo menos destas duas profissões de saúde. Não entendi – neste segmento legal dos “profissionais de saúde” – a presença de entidades científicas não representativas dos profissionais de saúde, nem a garantia da presença mínima dos representantes médicos e enfermeiros!!! Sair da crítica à hegemonia da presença médica para a negação da importância de médicos e enfermeiros nas ações e serviços de saúde é, no mínimo, ridículo.

Como último temos no Art.5 o Parágrafo Único: “Consideram-se colaboradores do CNS as universidades e as demais entidades de âmbito nacional, representativas de profissionais e usuários de serviços de saúde. ” O que é isto? Pedido de desculpa por possíveis exclusões?

Algumas sugestões de saída para efetivar uma verdadeira participação comunitária

         a) Refazer a Resolução 333 à luz da legislação e das necessidades de informações das bases;

         b) Refazer o Decreto 5.839, de julho de 2006, com todos seus equívocos, ilegalidades e inconstitucionalidades;

         c) batalhar para que o conceito de Controle Social seja cada vez mais substituído pelo de Participação da Comunidade o único constitucional e legal que envolve, com muito mais clareza, a idéia da inserção do cidadão através da ação, proposição e controle;

         d) quebrar, dentro dos conselhos, a visão radicalizada de defesa das mais diversas corporações e transformar esta visão e prática distorcida na visão de promoção e defesa do cidadão;

         e) quebrar com a transformação real dos conselhos, muitas vezes, em cenário de brigas político-partidárias, para que sejam as arenas de pelejas em defesa da saúde; compreender os contrários, negociar e construir consensos que favoreçam o maior número de pessoas;

         f) quebrar com o princípio ilegal da reserva de 25% dos assentos nos conselhos e conferências para os profissionais e seguir a lei e seu espírito que, ao colocar três segmentos contrapondo paridade com os cidadãos usuários, sem distinção entre eles, no mínimo deve ser entendido como a presença de três partes igualmente aquinhoadas (16,7% para cada uma das partes responsáveis pelos 50% outros que se contrapõem aos 50% dos usuários);

         g) modificar a estrutura, o conteúdo, a forma, os tempos e movimentos, a participação, a tomada de decisões das Conferências de Saúde para que sejam mais representativas da sociedade, mais efetivas nas discussões da política de saúde.
…………….

Este é momento de que o CNS se redima de possíveis erros e desacertos, para não se falar de inconstitucionalidades e ilegalidades.

Que tenham a grandeza de retomar, no mínimo, o estado de direito que jamais deveria ser abandonado pelos cidadãos e muito menos por um órgão público como é o CNS.

*Gilson Carvalho – Médico Pediatra e de Saúde Pública – O autor adota a política do copyleft podendo este texto ser divulgado independente de outra autorização. Textos do autor disponíveis no site www.idisa.org.br – Contato: carvalhogilson@uol.com.br.

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